关于《山东省推动能耗双控逐步转向碳排放双控

实施方案（2024-2025年）》政策解读

山东省科学院生态研究所  许崇庆 所长、研究员

       推动能耗双控逐步转向碳排放双控，既是面向碳达峰碳中和目标加强碳排放管理的要求，也是面向经济转型升级释放经济增长新动能的需要。山东省作为国家8个碳排放双控先行探索地区之一，为全面做好“能耗双控逐步转向碳排放双控”各项基础性工作，主动适应国家“十五五”时期全面实施碳排放双控制度要求，近日，山东省发展改革委等部门联合印发了《山东省推动能耗双控逐步转向碳排放双控实施方案（2024-2025年）》（鲁发改环资〔2024〕377号）（以下简称《实施方案》）。山东将牢牢抓住“碳排放”这一牛鼻子，坚定走好绿色低碳高质量发展之路。

《实施方案》分为总体要求、主要目标、重点任务和组织实施等4大部分。在主要目标方面，提出到2024年年底，结合国家制度标准设立情况，推动全省碳排放统计核算、标准计量认证体系建设、碳排放评价制度、重点用能和碳排放单位管理等重点事项取得初步进展，具备一定工作基础。到2025年年底，各项重点任务政策措施进一步完善，基础工作成效明显，具备全面实施碳排放双控制度的基础和条件。围绕主要目标，《实施方案》从更高水平做好节能工作、加快推动能源绿色低碳转型发展、夯实碳排放统计核算基础、建立健全碳排放标准计量体系、探索建立固定资产投资项目碳排放评价制度、动态监测“两高”行业重点企业碳排放情况、提升重点用能和碳排放单位节能减排管理水平和开展省级试点工作等8个方面提出了重点任务。从完善工作机制、深入扎实推进、强化宣传培训和开展总结分析等4个方面强化组织实施，为目标完成和重点任务有效落实提供支撑。

问题1：为何将节能工作放在重点任务之首？

2023年7月，习近平总书记主持召开的中央全面深化改革委员会第二次会议强调，“要一以贯之坚持节约优先方针，更高水平、更高质量地做好节能工作，用最小成本实现最大收益”。节能是优化能源消费存量、从源头上减少碳排放的重要手段，可以充分发挥源头削减作用，形成有效的碳排放控制阀门。因此，《实施方案》在重点任务之首提出“更高水平做好节能工作”，在落实好能耗双控制度的基础上，强化能效引领，加快推动全省“两高”行业能效对标，提高达到标杆水平的产能比例，完善节能、能耗限额等相关标准，深入开展完善能源利用状况报告制度，严把新上项目能效准入关，推动工业、建筑、交通、公共机构等重点领域节能减排。

问题2：能耗双控逐步转向碳排放双控后对山东省能源结构和产业发展会带来哪些影响？

总的来说，从能耗双控逐步转向碳排放双控能更好地将经济发展、能源安全和应对气候变化有机统一起来，对于推动可再生能源高质量发展、破解地区能耗指标约束和盘活“两高”项目资源要素都具有积极的推动作用。

在能源结构转型方面，最初的能耗双控政策并未对化石能源和非化石能源做出区分，其主要是为了强化能源的合理高效利用，这可能会“误伤”可再生能源开发利用的积极性，影响可再生能源丰沛地区的经济发展质量。能耗双控逐步转向碳排放双控，一方面，有利于统筹能源安全和转型，各地可以更多依靠非化石能源的增长，来满足能源消费合理增长，另一方面，转向碳排放双控后能有效增强能源消费总量管理弹性，碳排放双控不是不管能耗，而是更加精准化控能，地方推动可再生能源发展的积极性会更强、力度更大，管理更精准。山东作为能源大省，为加快建设新型能源供给消纳体系，《实施方案》提出“加快推动能源绿色低碳转型发展”重点任务，把新能源和可再生能源放在更加突出的位置，坚持供消两端发力，大幅增加清洁能源供给，加快能源结构调整步伐。同时，加快推动传统能源清洁高效利用，深入实施煤电机组节能降碳改造，发挥传统能源兜底保障作用。

在产业发展方面，作为全国重要的工业基地和北方地区经济发展的战略支点，山东省产业结构偏重、能源结构偏煤，碳排放总量位居全国各省前列，“两高”行业企业数量多且是二氧化碳排放的主要来源，因此，抓住了“两高”行业，就抓住了碳排放的“牛鼻子”。基于此，《实施方案》提出“动态监测‘两高’行业重点企业碳排放情况”重点任务，探索建立全省“两高”行业碳排放电子监管系统可行性，依据重点单位碳排放实时监测，统计分析“两高”行业及各市、县（市、区）碳排放情况及变化趋势，对全省碳排放进行分析预警。另外，实施能耗双控逐步转向碳排放双控，有助于破解全省重大项目落地能耗指标制约，为经济发展腾出更多用能空间。能耗双控转为碳排放双控后，高耗能企业可以运用经济手段和技术手段对碳排放量进行有效控制，也可通过使用可再生能源破解能耗指标约束，新上项目的积极性会更强，为企业的成长与转型将赢得更多的时间与空间。

问题3：在制度转变实施过程中，基础性工作方面存在哪些问题和挑战？

目前，碳排放双控政策体系制度尚不完善，不具备全面替代能耗双控制度的条件，主要体现在以下几个方面：

一是碳排放数据核算统计基础较为薄弱。能耗双控与碳排放双控两者核算的范围不一样，能耗双控只核算能源总量，不区分能源品种；碳排放双控涉及能源消费品种及各能源品种碳排放因子、工业生产过程一些产品产量、电力输入输出数量等多方面数据，目前碳排放相关统计数据较滞后，难以像经济数据可及时获取，且现有的能源统计核算体系不能满足碳排放管控相关核算要求，例如化石燃料非能源利用的固碳情况、部分工业生产过程碳排放核算活动水平数据来源等问题。国家已出台了《碳排放统计核算制度 (能源活动部分) (试行)》和《关于加快建立统一规范的碳排放统计核算体系实施方案》，但是制度仅适用于国家和省级层面开展碳排放统计核算的一些工作，不能满足设区市层面精准碳排放控制工作需要。因此，《实施方案》提出“夯实碳排放统计核算基础”重点任务，按照国家统一规范的碳排放统计核算体系有关要求，完善能源活动和工业生产过程碳排放核算方法，同时，强化市级能源统计基础，加强能源统计能力建设，推动市级编制能源平衡表，探索市级碳排放统计核算方法。

二是碳排放计量标准体系不健全。统筹推进标准计量体系建设是做好碳排放统计核算工作的重要基础，是开展能耗双控逐步转向碳排放双控工作的重要保障。为此，《实施方案》提出“建立健全碳排放标准计量体系”重点任务，探索建立健全重点领域绿色低碳评价标准，制定低碳城市、园区、社区评价标准和技术规范。加强基础前沿计量技术、共性关键计量技术、重点领域计量技术研究，加快推进国家碳计量中心（山东）建设，加大关键领域碳排放计量测试技术攻坚力度。开展碳排放计量审查试点，推动能源计量与碳计量有效衔接。

三是重点用能和碳排放单位管理水平亟待提升。碳排放双控制度下，企业必须如实披露温室气体排放信息，这就要求企业必须配备相关专业人才，或委托相关第三方机构进行测算，必将提高企业运营的成本。目前，企业碳核算工作开展时间还不长，存在人员业务能力不高、生产台账不完整、碳管理工具不完善等问题。其次，企业碳排放核算绝大部分仍处于被动式工作，主动开展碳排放核算的企业数量较少，基本尚未建立碳核算、披露等相关流程和制度。为此，《实施方案》提出“提升重点用能和碳排放单位节能减排管理水平”重点任务，推动能源、工业等重点领域重点企业在落实好节能管理办法的同时，明确碳排放管理部门，设立碳排放管理岗位，按规定配备使用碳排放计量器具，落实好碳排放状况报告制度。开展好重点碳排放单位碳排放核查工作。探索开展降碳“领跑者”评选工作，带动行业碳减排水平整体提升。

问题4：为何要探索建立固定资产投资项目碳排放评价制度？

目前，国家发展改革委印发的项目可行性研究报告编写大纲以及最新的节能审查办法2号令，均对新上项目开展碳排放评价作了规定要求，但按照目前《行政许可法》要求，对于碳排放评价制度暂无上位法依据，碳排放评价不能像“环评”、“能评”一样独立运行。因此，为贯彻实施低碳准入政策，确保重点高碳排放项目实现低碳排放或减碳技术达标，同时有效简化项目前期审批手续，《实施方案》提出“探索建立固定资产投资项目碳排放评价制度”，在不新增行政许可事项的前提下，结合现有工作基础，按照稳妥有序、逐步推进的原则，选取具备条件的高碳排放行业，探索建立固定资产投资项目落实碳减排措施制度。此外，为保障固定资产投资项目碳排放评价制度有效实施，省发展改革委等部门联合印发了《关于试行开展固定资产投资项目碳排放评价的通知》（鲁发改环资〔2024〕221号），明确了重点碳排放项目范围，主要内容确定了项目碳排放量的认定标准，并规定了相关项目在节能报告中应单独编制碳减排措施专篇。

问题5：如何科学有效开展省级试点先行探索工作？

当前碳排放双控政策全面落地仍面临许多基础条件不足的约束，从能耗双控转向碳排放双控不可一蹴而就，需要从点到面。为此，《实施方案》提出“开展省级试点工作”重点任务，在具备条件的市级层面、县（市、区）层面和园区层面有序分批选取试点，开展先行先试和实践探索，为全省能耗双控平稳有序转向碳排放双控提供有益经验。